最高检史上首份检察建议书为何发给教育部

来源：法制日报

3月12日，最高人民检察院检察长张军第一次以首席大检察官的身份向十三届全国人大二次会议作工作报告。这份通篇以习近平新时代中国特色社会主义思想为指引、有思想有观点有张力、求真务实、很接地气、用数据说话、装满了人民声音的报告吸引了各界的目光，报告中提到的“一号检察建议”引起社会高度关注。

据悉，这份于2018年10月19日向教育部发送的《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》（简称“一号建议”），是最高检认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，历史上首次以最高检名义发出的。其核心内容为，建议进一步健全完善预防性侵害的制度机制；加强对校园预防性侵害相关制度落实情况的监督检查；依法严肃处理有关违法违纪人员等。

缘起：

首席大检察官的首起抗诉案件

很多人会问，最高检史上第一份检察建议书为何发给教育部？

2018年6月11日，最高人民检察院检察长张军列席最高人民法院审委会会议，就最高人民检察院抗诉的齐某强奸、猥亵儿童案发表意见。

这要从首席大检察官的首起抗诉案件说起。

2018年6月11日，因为一起关于小学教师性侵未成年学生的抗诉案件，最高人民检察院检察长张军首次依法列席最高人民法院审委会会议，最高人民法院院长、首席大法官周强主持，最高法17位审委会委员悉数出席。

此案被告人齐某是一所乡村小学的班主任，在一年多的时间里，利用午休、晚自习及宿舍查寝等机会，在学校办公室、教室、无人的宿舍等地方多次对2名被害女童（均为10岁）实施奸淫、猥亵，并以外出看病为由将其中1名女童带回家中强奸。此外，齐某还在女生集体宿舍多次猥亵多名10岁至11岁的女童。

2016年1月20日，某省高级人民法院终审判决结果为，判决齐某犯强奸罪判处有期徒刑6年，犯猥亵儿童罪判处有期徒刑4年6个月，决定执行有期徒刑10年。

2017年3月3日，最高检以某省高级法院对齐某强奸、猥亵儿童一案判决适用法律错误、量刑畸轻为由，向最高法提出抗诉。

此次审委会上，张军发表了抗诉意见，明确指出原审判决存在的错误，并从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了检察机关观点，得到了最高法院审委会绝大多数委员的一致赞同。最终，最高法经审理采纳了最高检的全部抗诉意见，依法改判齐某无期徒刑。该案例后来被列为最高检2018年11月下发的第十一批指导案例之一。

向教育部发出

史上第一份检察建议书

正义得到了伸张，但检察监督并未就此结束。

据最高检第九检察厅齐某抗诉案的承办人介绍：

张军在案件改判后多次强调，要思考如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后，为每个家庭、每一所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感。

根据张军的要求，办案组的检察官们结合齐某案开始“解剖麻雀”。

校园应当是最安全的地方，是孩子们健康成长的港湾。检察官们调研发现，近年来幼儿园和中小学教职员工性侵害幼儿园儿童、中小学学生犯罪案件呈明显上升趋势，如：

3月12日《最高人民检察院工作报告》披露的，2018年同比上升30%，并且相当数量的案件犯罪时间长、侵害次数多，一案侵犯多名学生，犯罪情节恶劣。

要想遏制和减少未成年学生遭受违法侵犯，不仅要依靠公安司法机关的严厉打击，更有赖于教育主管部门的源头预防，通过堵漏建制来斩断伸向孩子们的黑手。

于是有人提出向教育部发送检察建议，这种想法很快得到最高检党组的认可和支持。张军亲自指导部署撰写工作，连建议书的封皮都是精心设计。最高检原未检办、研究室等部门抽调业务骨干，前后历经三月，期间数易其稿，最终形成了最高检历史上的首份检察建议书。

“以前最高检都是对办案机关提出检察建议。向有关主管部门发送检察建议，地方检察机关有不少实践，但最高人民检察院直接向国务院组成部门发送检察建议，在历史上尚属首次。”最高人民检察院检委会专职委员、研究室主任万春说。

因为是“史上首次”，据悉，最高检对发出“一号建议”十分慎重，建议书的内容曾反复论证修改，还经过了最高检检委会会议审议，确保反映的问题精准、提出的建议可行；同时还正式发函征求教育部意见，根据其意见对检察建议书作了进一步的修改。

最高检办公厅主任王松苗对记者介绍，当时分管未检工作的副检察长孙谦工作非常细心，建议张军在发出建议之前与教育部部长先做个沟通。

张军亲自与教育部部长陈宝生通电话后，陈宝生特别重视，除感谢最高检对预防未成年人性侵犯罪等问题的关注支持外，特别表示希望在建议上加一句“督促地方政府落实”。正是这句话，促进了最高检党组要求把工作进一步做到家，陈宝生电话里的建议被张军在多个场合提及。据内部人士透露，最高检工作报告分别征求各方意见的五次座谈会上，几乎每个与会者都知晓了教育部部长的这句话。

张军为何要反复强调陈宝生“督促地方政府落实”八个字？

这是因为两位领导深知，保护祖国的花朵、真正地关心孩子，必须让制度落地，而最关键的一步还在于落实；习近平总书记提出的“全面深化改革，一分部署，九分落实，人民群众获得感、幸福感、安全感是最终检验标准”，仍然任重而道远。

上海市法学会未成年人法研究会会长姚建龙接受记者采访时评价，“一号建议”通过个案促进制度完善、强化未成年人保护机制，案结事不了、放大办案效果，有力促进了教育部和全国教育部门以及学校加强对未成年学生的保护。

重庆检察机关“莎姐”团队赴基层社区开展未成年人法治服务。

把“一号建议”做成刚性做到刚性

那么，被冠以最高检历史上首次称呼的“一号建议”向教育部发出后，教育部是如何回应的呢？

2019年1月17日，北京举行的全国检察长会议上，张军在讲话中介绍，最高人民检察院发出的首份检察建议得到教育部积极回应。

“教育部党组收到‘一号建议’后高度重视，于2018年12月29日，向最高检来函回复”，万春对记者说，教育部主要领导亲自部署落实工作，迅速出台了《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》，要求各地教育行政部门和学校要切实从性侵害学生案件中吸取教训，进一步加强预防性侵安全教育、教职员工队伍管理、安全管理规定落实、预防性侵协同机制构建、学校安全督导检查等工作。

据悉，双方的沟通合作实际上在回复前已经展开。12月25日上午，刚成立的专门负责未检工作的最高检第九检察厅迎来了第一批来访嘉宾，教育部政法司有关负责同志受部主要领导委托，主动登门听取对“一号建议”落实工作的意见。下一步，教育部还将进一步加强与最高检的沟通配合，在完善未成年人保护顶层设计、构建未成年人学校保护体系、加强未成年学生法治教育等方面进行深入合作，共同推动“一号建议”落到实处。

检察建议的生命在于落实，而落实的关键在于刚性。

“检察建议绝不是发出去就了事，要紧紧盯住效果，监督落实情况。”“要通过我们的努力，把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性！”这是张军最初在2018年大检察官研讨班的明确要求。

“一号建议”发出后，检察系统的工作更是驶入快车道。记者了解到，为把“一号建议”做成刚性做到刚性，最高检向各省、自治区、直辖市检察院，新疆生产建设兵团检察院印发建议时，要求各地及时将检察建议书抄报本省教育主管部门及主管省（区、市）领导，并将本省检察机关开展未成年人保护工作情况、存在的问题一并报送。

之所以这样要求，最高检一位负责人对记者说，是因为考虑会同教育行政部门落实将更有力度，司法机关毕竟和行政部门在这个问题上有不一样的职能和履职方式，很多工作需要检察机关帮助去促进、协调。因而，最高检要求“做到刚性”必须“以上率下”，把检察建议发给各个省检察长，各省检察长围绕具体情况写出本省的建议，然后给分管省长、给教育行政部门，同时把最高检的“一号建议”附在后面，督促地方政府落实。

那么，成效如何？最高检第九检察厅厅长史卫忠透露，“落实的效果是最高检和各个省当初都难以想象的。”

截至2019年1月25日，全国25个省（自治区、直辖市）党委、政府领导对落实最高检“一号建议”作出了批示，26个省（自治区、直辖市）教育主管部门采取了积极举措。

通过检察机关和教育部门的共同努力，预防性侵害幼儿园儿童和中小学学生违法犯罪工作受到高度重视，已显积极成效。浙江省省长袁家军在该省检察院报送的《浙江校园安全案件专题分析报告》上亲自批示：“完善机制，提高未成年人保护水平。”

记者采访时意外获知，这份“一号建议”还曾得到国务院领导的高度关注。

2018年参观“中国改革开放四十周年成果展”时，张军向国务院分管教育的副总理就“一号建议”做了汇报，这位领导认为性侵未成年人案件就要依法从严，依法重判；当这位副总理拿到最高检的“一号建议”后，在批示中充分肯定了“一号建议”，强调最高检的工作是从源头上保护学校安全、维护儿童权益，支持司法部门依法严惩犯罪，还校园一片净土，并且指示必须做好更要落实。

最高检领导头脑非常清醒。原来的制度没有得到很好的落实，情况很复杂，一纸建议并不能代表全部，还要加大力度推进。史卫忠介绍：

最高检党组已经部署，下一步将联合有关国家部委，不断加强未成年人司法保护工作，通过开展专项调研督导、推动建立教职工性侵害未成年人违法犯罪信息查询制度、建立案件信息共享机制等有效举措打好落实“一号建议”的“组合拳”。

“重犯率高、熟人作案是比较常见的特点。建立教职工入职查询制度及从业禁止制度，将性侵预防‘关口’前移，能防患于未然，或从源头上较为有效减少在校未成年人被前科教职工性侵的风险，有效预防性侵害未成年人犯罪。”暨南大学少年及家事法研究中心教授张鸿巍对最高检近期出台的相关举措给予高度评价。

2019年2月20日，最高检第九检察厅副厅长李峰带队赴福建调研“一号建议”落实情况。——福建省检察院提供

短评

“一号建议”关系的是“一号大事”

孩子是祖国的花朵，未成年人的安全是每一个家庭、每一个孩子的父母高度关切的，更是留守家庭、留守孩子父母心中难以放下的。3月12日《最高人民检察院工作报告》的最新数据显示，性侵案件与2018年同比上升30%，不得不说是触目惊心的。未成年人被性侵事件每每曝出，就刺痛着公众的神经，学校师德建设，学生安全问题，尤其是未成年女生的人身安全问题，已经成为社会普遍关心关注的问题。

最高人民检察院在办理相关案件时，发现了这一具有普遍性问题，经过党组研究，决定发挥检察机关在社会治理中的作用，向教育部发出“一号建议”，这既是检察机关的职责所系，又是检察机关的社会责任担当！是检察机关积极参与社会治理，推动社会治理能力现代化、法治化的重要方面！

一直以来，有人认为，检察建议不过就是个建议，能有什么样的作用，人家不重视又能怎样呢？据说也确实存在检察建议被相关部门搁置、泥牛入海的情况。

检察建议落实难，特别是有关社会治理的建议落实难，关键在于都是难啃的硬骨头，有些问题不是没发现，而是难解决，一些检察机关存在畏难情绪，缺乏攻坚克难的勇气和担当，重视不够、办法不多、韧劲不足、借力不善；一些人甚至认为检察建议不是硬任务，可做可不做，做不做无所谓，成不成不在我。

检察建议落实难，难在一些被建议单位还在“沉睡”中，直到“公堂上对簿”才能被震醒。有的源于工作上长期的惰性，害怕解决落实起来有困难，强调客观理由，能推则推，能拖就拖；有的甚至认为检察机关是多管闲事;有的出于理解认识上的偏差，认为检察机关的建议不是硬性要求，听不听由我。

而“一号建议”的实践证明，事在人为，路在脚下。“一号建议”就是社会治理在检察环节的标本兼治，是检察机关学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想重在实践、贵在落实的生动体现。

此次检察系统与教育部门的“联合发力”，让我们欣喜地看到，25个省级领导在“一号建议”上批示，在双赢多赢共赢理念指导下，“一号建议”在教育系统没有遭遇“肠梗阻”，教育部为此连续下发两个通知，从中央到省里、市里、县里直到村镇，“任督二脉”基本打通，这也许是如此短的时间内却取得超乎想象的成效之原因所在。

未成年人司法制度是衡量一个国家司法文明程度的重要标志。此次内设机构改革，高检正式设置了未成年人检察厅（第九检察厅），体现了党中央对未成年人司法保护的高度重视，更是实现了国家层面未成年人司法专门机构的里程碑式突破。

未成年人健康成长事关亿万家庭的幸福，事关国家长治久安，关爱未成年需要全社会共同努力。“一号建议”关系的是“一号大事”，关系到祖国的未来、民族的希望；于社会，是担当，是守护；于检察，是标杆、是示范。“一号建议”仅仅是开始，未检工作仍然在路上。

采访日记五则

走在探寻“一号建议”落实的路上

日记一则

2月26日，西北某市。飞机从南苑机场晚点一个小时起飞，到达时已是下午四点，舷窗外飘着雪花。我从没想到因为采访“一号建议” ，会来到这个在地图上呈“长条状”与宁夏、陕西都有交集的城市。

为了采访更真实，我们直接来到了某学校附近，此时已错过放学高峰期，但正值外出的学生们陆陆续续返回学校上晚自习时间。记者碰到一个小女孩，得知对方是初中生，她说这个城市只有高中住校。又遇到一个脸上长满痘痘的小姑娘，对方回答学校有单独女生公寓。问“你知道什么是性侵吗？”对方一脸茫然，问“家住本市？”回答“特别远，一个偏僻的村里，我是来复读的。”再遇一个靓丽的小女孩，特别大方。问“你住校？”答“不住，家在市里。”问“你知道什么是性侵吗？”答“知道啊，手机里都有好多报道呢,妈妈也说，就是这儿到这儿是不能让别人碰的。”小姑娘特别认真地比划了一个动作。问“父母做什么的呢？”答“公务员。我们老师也经常教我们的。”问“你老师？”答“对啊，我们老师可博学了，讲各种故事。”问“能认识一下你老师吗？”“不知道，对不起，我去上晚自习了。”又回头反问“你是暗访的？”“怎么会？我就是想了解一下女孩子是如何看待性侵的？”问“你将来要学什么？”“还没想好，我才高一呢。”目送她欢快的背影，心里莫名动了一下。 

此行，种种原因，没有机会见到教育部门或者学校的领导。临走时，天空中飘落的不再是雪花，停在路边的汽车上已经铺上一层白皑皑的薄雪。看到树枝上的“雪挂”，我心里颇有些遗憾。但通过与几个小女孩闲聊，至少家庭教育对孩子成长非常重要这一点感受，还是非常深刻的。

日记二则

3月4日，西南重庆市，中午12点到达。刚下飞机，就感觉到这个城市“火”一般的热情。在前往大渡口区幼儿园的路上，重庆市检漂亮的未检处长陈萍给我留下深刻印象。一路上听她讲重庆“莎姐”的故事，完全被吸引。 

“莎”，又名莎草，长在潮湿处或沼泽地，其根香附子，是一味解表益气、固本培元的中药，《本草纲目》：利三焦，解六郁。与青少年维权岗“以法为药去病灶”的初衷相契合，这是“莎姐”的含义。“莎姐”，曾是大渡口区检察院一名普通女检察官王莎的名字，因“莎姐”这个名称亲切随和，容易被未成年人接受和记住，后来“莎姐”成为大渡口所有办理未成年人案件的检察官的代称。 

 陈萍告诉我，目前，“莎姐”已经不是一个人，是416名检察官和1000余名志愿者的代称，她是一份情怀，一项机制，一种精神。为落实高检检察建议，2018年底，重庆专门建立教师“莎姐”法治教育基地，190名各中小学老师走进基地接受法治教育，志愿加入“莎姐”团队，至此，“莎姐”志愿者已达到1058名。

我们一路聊着，来到大渡口幼儿园。第一次在这里看到老城区的模样，这个“蜗居”于山坡上被居民楼包围的幼儿园，创建于1985年，是重庆直辖后首批示范性幼儿园。

让我意外的是，2018年10月，最高检向教育部发出“一号建议”，随之教育部出台《关于进一步加强中小学（幼儿园）预防性侵害学生工作的通知》《新时代中小学教师职业行为十项准则》后，大渡口幼儿园已经全面启动此项工作。

美丽的幼儿园园长对我讲了她们工作的“三强三重”，其中“强组织”就是专门成立防性侵工作专项小组；“强机制”就是利用大渡口区检察院“莎姐云平台”，邀请“莎姐”团队成员来园做讲座，讲解分析鲜活的案例和故事，强化老师们爱幼的责任感和护幼的防范意识；“重实效”就是每周五下午定为全园安全教育日……

这是我职业生涯里第一次到幼儿园采访，已经有着31年幼教经历的园长被孩子们亲切地称呼为“园长妈妈”，她早就加入了重庆检察院“莎姐”志愿者。问她在这个岗位上何以坚守30多年？她说太爱孩子了。回到北京百度一下，才知道她的名字叫赖天利，曾是北京2008奥运火炬手。

看到孩子们天真的笑脸，想必每个人都对性侵女童案件义愤填膺吧？这次采访，我了解到，在最高检和重庆市检检察建议发出后，为进一步防范教职员工性侵学生事件，渝中区院结合某幼儿园保安猥亵儿童案件，已经开设三类课堂，即针对保安公司的法治课堂，针对幼儿的自我保护课堂，针对家长的安全防护课堂，抓好警示教育。

日记三则

3月4日下午五点，前往大渡口茄子溪中学。学校位于大渡口区重点打造的滨江板块地区，始建于1957年，是一所普通高中，在这里我见到了干练的女校长李燕。

为了节省时间，我们免去了进会议室听情况的步骤，直接在校园里看，边走边问。在宣传长廊的展板部分，我第一次知晓教育部《新时代中小学教师职业行为十准则》第七条“坚持言行雅正，为人师表，自重自爱，不得与学生发生任何不正当关系，严禁任何形式的猥亵、性骚扰行为”的内容，也看到了宪法宣传日、青少年如何防性侵等多个与法律有关的展板。

李燕对我说，大渡口李荣辰检察长在学校特别受孩子们喜欢，因为他是学校的“法治副校长”，每次讲法治课，孩子们都觉得“脑洞大开”，会围着他要签名。问，你们对“一号建议”很熟悉？回答特别干脆，是的。因为教委要求所有学校保安重新“过滤一遍”，茄子溪中学保安也按照要求递交了很多材料。我提出能否去保安室看一看，本以为会被拒绝，未成想李燕校长亲自带我去，在这里了解到，“一号建议”后，各个学校都很重视，有的学校还增设了摄像头，而且在这次清理过程中，本来查录用保安有否性侵记录，却查出九名保安不符合其他条件，因而被教育部门清退。 

闲聊中，李燕对我说，因为不是重点，也许茄子溪中学并不完美，但学校帮助孩子们培养绘画、拳击特长，希望他们未来能有所建树。那份有追求、不放弃的劲头儿，让我特别感动！ 

此行，从未检处长到幼儿园园长再到中学校长，清一色的“女子军团”带给我很多不一样的体验，很多“莎姐”们为未成年权益保护在默默奉献着。听说为避免二次伤害，她们已经联手医院，单独设立包括询问区、检查治疗区、心理疏导区于一体的一站式取证救助中心，让我有了新的期待。

日记四则

3月5日，到达武汉时，天空中飘着霏霏细雨，据说武汉已经一个多月没见到太阳了。在湖北省人民检察院未检处同志的陪同下，我们辗转到达某A市检察院。

因为是座谈会形式，气氛显得有些严肃，而且又涉及到某个案件的后续，感觉会议室的空气都凝重了许多。桌子的对面坐着A市主管未检工作的副检察长，未检部负责人，某B县检察院的副检察长、教育局副局长以及某镇中心学校校长。细细观察，检察官显得更放松，教育局的领导略显紧张，某校长基本是低着头、局促不安的。

据了解，2017年11月，B县小学教师C某喝酒后回到学生宿舍楼值班，经过二楼17名女生寝室的时候看见学生D被子没有盖好，帮盖被子时产生淫秽想法并行动。B县公安局于2018年3月21日接到群众电话举报，立案后将C某刑拘，B县人民检察院于2018年5月以C某涉嫌猥亵儿童罪向人民法院提起公诉，7月2日法院一审判决C某有期徒刑3年。B县人民检察院认为一审判决未认定“在公共场所当众”这一法定量刑情节导致量刑明显不当，属适用法律错误，于2018年7月5日提出抗诉，A市人民检察院于2018年8月16日支持抗诉。该案在法院审理期间一直有不同观点，后来适逢最高人民检察院第11批指导案例下发，12月17日，A市中级人民法院认为抗诉理由成立，以猥亵儿童罪改判被告人C某有期徒刑5年。

B县教育局领导对我说 ，其实，他们一直十分重视师德师风工作，该案发生后教育部门更是加大了相关工作力度。他们认为，C某所在学校主要负责人法律意识淡薄，试图掩盖事件，负有不可推卸的领导责任，免除其校长职务，责令中心学校校长（在座）向县教育局提交书面检查，并对其诫勉谈话，本来学校中考成绩排名第一，因为此案影响综合考评排名倒数第二。

认真听校长介绍情况，学校的地理位置在B县的东北部，地处秦淮一线北侧与河南省交会处，镇中心学校辖区直属六所中小学校和幼儿园，学生中有部分留守儿童。为落实“一号建议”后教育部下发的两个通知以及从这个案件中吸取教训，他们在校园安全措施方面彻底整改。加强学校宿舍安全管理，严格男女生隔离住宿制度；严禁师生混住；对男、女生共用宿舍楼的学校，一律用铁栅栏把男女生住宿区域进行隔离；女生寝室聘请专职女宿舍管理员，宿舍管理员的房间由楼梯间改在宿舍第一个房间，以便夜间及时发现学生异动。晚上放学后，教师将学生带至公寓楼下，清点人数，和值班教师做好交接，教师不再到寝室查寝；学校与教师郑重签下《师德师风承诺书》和“行为底线二十条”，牢固树立不可触犯法律“高压线”的警戒意识等等。 

说真心话，我并没有与这个校长做过多交流，但从一进门到离开A市检察院，我都能感受到他内心的压力和真诚，也能感受到检察机关与教育部门释放的善意，如果他们没有足够的勇气来介绍这个案件，我又何以了解“一号建议”落实的真况呢？

日记五则

3月6日，在奔往机场回北京的路上，听湖北省人民检察院未检处长夏红介绍，湖北省在落实“一号建议”时，认识到需要推动更多的有未成年人保护职责的部门积极行动起来，将“一号建议”继续延伸，牵头起草了湖北省人民检察院、省教育厅、省公安厅、省卫生健康委员会、省民政厅、省司法厅关于建立侵害未成年人权益案件强制报告的工作办法，正在送相关部门会签，感觉特别振奋。

今日惊蛰，春雷一鸣，万象更新。有关描述惊蛰节气的诗词很多，我自己比较喜欢“惊雷一声，将万物从睡梦中唤醒，却让远山更远、净水空灵”的那份意境……

图为记者分别在大渡口幼儿园、茄子溪中学采访。

（文字：法制日报 蒋安杰 图片：程丁 编辑：罗丽丽）